对乱占耕地行为“零容忍” 山东法院发布8起耕地保护典型行政案例 -米乐平台
鲁网7月14日讯（记者 韩黟瞳）7月14日上午，山东省高级人民法院召开新闻发布会，会上山东省高级人民法院行政审判庭副庭长曹林灿发布8起耕地保护典型行政案例。
一、某区人民检察院诉某自然资源和规划局
未代为履行复垦治理职责案
(一）基本案情
2012年至2015年4月，郭某未经依法批准，多次擅自在耕地上挖土，破坏的土地面积占地40.6亩，形成的大坑最深达3米，有34.2亩耕地的种植条件已被严重破坏。2015年9月，某自然资源和规划局作出行政处罚决定，责令郭某于15日内整理取土破坏的土地，恢复原耕种条件；按照耕地开垦费每亩1680元的处罚标准，罚款574534.8元。该行政处罚履行期限届满后，郭某未主动履行。2018年9月，某区人民检察院认为，被损坏的土地至今未恢复种植条件，某自然资源和规划局存在不依法履行职责的情形，向其发出检察建议书。郭某犯非法占用农用地罪被判处有期徒刑二年，因身体原因无能力对已毁坏土地进行整治、复垦，某自然资源和规划局亦未代为履行复垦治理职责。某区人民检察院遂提起行政公益诉讼。
（二）裁判结果
枣庄市薛城区人民法院经审理认为，郭某因犯非法占用农用地罪被判处刑罚，但被破坏土地未得到全面修复治理，未恢复种植条件，并对周边公共安全产生危害，社会公共利益持续遭受侵害。被告作为地方土地资源保护和整治行政主管部门，在郭某长期未对被破坏土地进行修复治理，社会公共利益持续遭受侵害的情况下，应代为履行被破坏土地恢复治理责任或者委托无利害关系的第三人代履行恢复治理责任，以使被破坏的土地尽快得以恢复。遂判决某自然资源和规划局于判决生效后一年内对被破坏的土地代为或者委托没有利害关系的第三人代为恢复治理完毕。
（三）典型意义
本案是一起涉耕地保护行政公益诉讼案件。行政诉讼法确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，该制度赋予检察机关在行政机关不作为、乱作为而导致公共利益遭受侵害的情况下，向人民法院提起行政诉讼的权利。该案依法支持人民检察院充分发挥对耕地保护的法律监督职能。判决生效后，自然资源主管部门及时对被破坏的耕地进行整治、修复，目前已达到复垦条件。该案彰显了行政公益诉讼在依法监督行政执法、整治及修复被破坏耕地方面的积极意义。
二、邴某诉某市自然资源局行政处罚案
（一）基本案情
2021年9月，某市自然资源局作出行政处罚决定，认定邴某未经批准擅自占用基本农田543平方米建设钢结构大棚，不符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成非法占地。处罚如下，“1.责令退还非法占用的土地给原使用权人；2.限收到处罚决定之日十五日内自行拆除在非法占用的543平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.处以非法占用基本农田543平方米每平方米30元的罚款，共计16290元。”邴某诉至法院，请求撤销该行政处罚决定。
（二）裁判结果
青岛市中级人民法院经审理认为，邴某在基本农田上建钢构大棚，未取得有权部门审核及备案，不符合土地利用总体规划，且未办理任何土地使用审批手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十四条第一款、《基本农田保护条例》第十七条规定，应认定为非法占地。某市自然资源局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。一审法院判决驳回邴某的诉讼请求，合法正确。遂判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
本案是一起未经批准擅自在基本农田上建设构筑物的典型案例。未经批准改变耕地用途，在基本农田上进行建设系非法行为。划定基本农田，坚决守住耕地红线，是保障国家粮食安全、促进乡村振兴的必然要求。发展经济不能以牺牲基本农田为代价，永久基本农田一旦划定，任何单位和个人不得擅自改变其用途。该案判决表明了人民法院对乱占耕地行为“零容忍”的态度和立场，为非法占用耕地特别是基本农田行为敲响了警钟。
三、郭某诉某县综合行政执法局行政处罚案
（一）基本案情
2019年10月，郭某未依法办理审批手续，擅自占用耕地建民宿。某县自然资源和规划局发现郭某涉嫌非法占地的事实后，将案件交由该县综合行政执法局查处。2021年3月，县综合行政执法局立案后对郭某进行了调查询问，对涉案建设工程进行现场勘验，并委托测绘公司对建设工程进行勘察测绘。2021年4月，县综合行政执法局作出行政处罚决定，认定郭某未经依法批准擅自占用耕地169平方米建设民宿，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条的规定。处罚如下，“1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.并处以非法占用耕地每平方米20元罚款，共计罚款3380元。”郭某诉至法院，请求撤销行政处罚决定。
（二）裁判结果
日照市中级人民法院经审理认为，根据调查笔录、郭某当庭陈述、勘测测绘图等证据，能够证明郭某占地行为违法。某县综合行政执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。一审法院判决驳回郭某的诉讼请求，合法正确。遂判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
本案是一起擅自占用耕地违法建设民宿的典型案例。近年来，遍布乡村的民宿客栈成为旅游领域的亮点，亲近自然、亲近乡村的居住体验得到越来越多人的青睐。随着乡村民宿行业的发展，未经批准占用耕地乱建民宿的现象在一些地区多发。现行法律法规为发展乡村民宿确立了重要的原则底线，发展民宿不得占用基本农田和生态保护红线，确需占用耕地的应依法落实占补平衡。该案判决支持行政机关依法查处以建民宿之名乱占耕地行为，对于遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，具有典型意义。
四、马某诉某自然资源和规划局不履行法定职责案
（一）基本案情
2021年6月，马某申请某自然资源和规划局对案外人马某某违法占用村集体耕地的行为进行查处。根据《综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，自2019年3月31日，综合行政执法局在行政区域内集中行使经省政府批准的行政处罚权，包括国土资源管理方面土地、矿产资源、地质、测绘等行政处罚权。行政处罚权中涉及的监管职责，仍由原相关职能部门继续行使。某自然资源和规划局于2021年6月收到申请后，未告知马某受理、立案和处理的情况。马某提起行政诉讼，请求判决某自然资源和规划局履行查处职责。
（二）裁判结果
东营市中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《自然资源执法监督规定》第六条规定，任何单位和个人发现自然资源违法行为，有权向县级以上自然资源主管部门举报。接到举报的自然资源主管部门应当依法依规处理。《综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》亦明确，行政处罚权及相关行政强制权中涉及的监管职责，仍由原相关职能部门继续行使。受理和处理对违法占地行为的投诉举报，依法对土地违法行为进行监管，是自然资源和规划局的法定职责。自然资源和规划局仅以投诉举报中要求对被举报人进行行政处罚，其已无行政处罚权为由，认为不属其职责范围，没有法律依据。一审法院判决确认自然资源和规划局未履行查处职责的行为违法，责令其作出处理，并无不当。遂判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
行政处罚权集中到综合行政执法部门行使后，部分行政机关不再具有相应的行政处罚权，但行政处罚权相关的法定监管职责，仍由原职能部门继续行使。实践中，部分行政机关以自身已无行政处罚权为由，对行政相对人的举报事项，怠于履行监管职责。本案裁判明确了对违法占地行为的投诉举报，依法由自然资源部门受理和处理。对于厘清集中行政处罚权后的部门职责界限，促进行政机关依法履行职责具有指导意义。
五、宋某等诉某县人民政府、某县公路管理局
行政强制取土案
（一）基本案情
2017年，某县人民政府为配合高铁项目建设，向某高速公路公司出具取土事宜承诺函，授权某县公路管理局负责签订取土协议并处理相关事宜。后某高速公路公司与某县公路管理局签订取土协议，约定取土亩数及取土平均深度、补偿标准等事项。宋某等承包的基本农田在取土场范围内。2019年6月，在宋某等未同意相应补偿标准且未同意取土、土地承包权未到期的情形下，其承包的基本农田遭到强制取土并被破坏，无法继续耕种。12月，某高速公路公司与某县公路管理局完成对相应土地补偿费的结算。宋某等提起诉讼，请求确认某县人民政府、某县公路管理局强行取土破坏耕地的行为违法。
（二）裁判结果
山东省高级人民法院经审理认为，根据某县人民政府向某高速公路公司出具的取土事宜承诺函以及授权某县公路管理局签订的取土协议，可以认定强制取土行为系某县人民政府委托某高速公路公司实施。强制取土行为未履行法定程序，违反《基本农田保护条例》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第三十一条规定，破坏耕地的责任应由某县人民政府负担。遂再审改判，确认某县人民政府强制取土行为违法。判决后，宋某提起行政赔偿诉讼，法院判决责令某县人民政府采取补救措施。
（三）典型意义
地方政府在发展经济，支持重点项目建设的同时，要严格执行耕地保护制度，按照“先山、后土、少（或不）占”等原则，最大限度节约土地、保护耕地。本案高速公路公司的取土行为应视为县政府的委托行为，未遵循法定程序且未征得当事人同意，强制取土破坏耕地的责任应由县政府承担。法院判决确认县政府强制取土行为违法，责令县政府采取补救措施，体现了监督行政机关依法行政、严守耕地保护红线的司法政策导向。
六、胡某诉某街道办事处行政强制及行政赔偿案
（一）基本案情
2015年6月，胡某在本村承包耕地，办理了农村土地承包经营权证，种植小麦、玉米及部分果树。某街道办事处发布关于加强农田管理的公告，告知自2017年9月1日起对改变农业种植结构等情况予以冻结，自冻结之日起，不得改变农业种植结构和耕地用途，不得在农田内突击种植树木等，否则依法予以拔除。后村委会通知要求截至2020年2月28日处理掉种植在基本农田上的树木，过期将集中拔除。胡某在冻结日之后又在承包地上突击种植部分树木，并在规定的时间内未自行拔除。2020年3月，某街道办事处强制拔除了胡某承包地上的果树，对冻结之日前承包地上种植的果树制作了核查表，补偿胡某1770元。后生效判决确认上述强制拔除行为违法。胡某诉至法院，要求赔偿强制拔除果树造成的损失。
（二）裁判结果
济南市章丘区人民法院经审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。某街道办事处发布关于加强农田管理的公告，明确自冻结之日起，不得在农田内突击种植树木等。胡某在上述公告载明的冻结日之后种树，明显属于突击种植树木的行为。某街道办事处已经按照树木核查表对冻结公告之前存在的树木进行了补偿，胡某对此并无异议。胡某要求对核查表之外的树木进行赔偿，明显不属于国家赔偿法所保护的合法利益。遂判决驳回胡某的诉讼请求。
（三）典型意义
耕地是保障国家粮食安全的根本。《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，对加强耕地保护和用途管控作出明确规定。耕地用途管控项目细化到种植用途，这为落实最严格的耕地保护制度提供了指引。本案村民为获取补偿款，改变农业种植结构和耕地用途，在承包地上突击种植树木行为，不具有需要保护的合法经济利益，应承担相应的法律风险。该案裁判对于承包耕地的村民合理合法利用耕地具有较强的警示引导意义。
七、杜某诉某镇人民政府强制拆除行政赔偿案
（一）基本案情
2010年2月，杜某与村民马某签订房屋买卖协议，约定以72000元购买马某在本村所建房屋一处。2017年6月，某经济技术开发区综合执法监督部综合执法大队经调查发现，该处房屋所占土地性质为农用地。2018年5月，某镇人民政府作出关于尽快拆除违法建筑的通知，认定上述房屋未经依法审批，为违法建筑，由该镇政府履行属地管理责任和耕地保护主体责任，依法依规尽快拆除。5月19日，某镇人民政府强制拆除上述房屋。生效判决确认强制拆除行为违法。杜某提起诉讼，要求某镇人民政府赔偿拆除房屋及附属设施所造成的损失。
（二）裁判结果
德州市中级人民法院经审理认为，获得国家赔偿的前提是当事人合法权益受到侵犯。涉案房屋所占土地为农用地，某镇人民政府提供了涉案房屋为违法建筑的相关证据。杜某提供的证据不能证明该房屋属于经过依法审批建设的合法建筑，其所主张的房屋赔偿不属于合法权益，不应得到支持。由于某镇人民政府未提供证据证实其在强制拆除过程中依法对室内外物品进行了登记保存，属于因被告的原因导致原告无法举证的情形。一审法院在调取关联案件房屋拆除前视频资料的基础上，结合举证责任及生活经验，酌情认定被损毁物品损失为3万元，并无不当。遂判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
本案是一起非法出售占用耕地建设房屋的典型案例。近年来，一些地方未经批准乱占耕地建房问题突出。自然资源部、农业农村部就农村乱占耕地建房行为进一步明确“八不准”，包括不准买卖、流转耕地违法建房；不准在承包耕地上违法建房；不准非法出售占用耕地建的房屋等八项要求。本案的裁判，充分揭示了当事人违反土地用途和法定审批程序利用农用地违法建房，以及出售上述违法房屋的巨大法律风险。也提醒行政机关在履行耕地保护法定职责时，要规范行政执法行为，避免采取违法行政的方式纠正当事人的违法行为。
八、某县综合行政执法局申请执行张某行政处罚案
（一）基本案情
张某擅自占用某村集体土地740平方米建设石棉瓦大棚及简易房，不符合镇土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。2022年6月，某县综合行政执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对张某作出如下处罚，“1.责令退还非法占用的740平方米土地；2.限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处罚款22200元（已缴纳）。”张某收到该行政处罚决定后，在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼。2023年1月，某县综合行政执法局向张某送达履行行政处罚决定催告书，张某在指定期限内未自动履行。某县综合行政执法局依法向法院提出强制执行申请。
（二）裁判结果
山东省费县人民法院经审查认为，某县综合行政执法局作出的行政处罚决定，符合法律规定的强制执行条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十条的规定，裁定对申请执行人某县综合行政执法局作出的行政处罚决定准予强制执行，行政处罚决定中的第1、2项，由某镇人民政府组织实施、某县综合行政执法局协助配合。
（三）典型意义
本案是一起涉耕地保护非诉行政执行典型案例。近年来，随着行政执法力度的不断加大，自然资源、综合行政执法等部门向人民法院申请审查执行大量非诉执行案件。“裁执分离”的非诉行政执行模式，厘清了司法权和行政权的边界，明确了在非诉行政执行案件中，审查判断权属于司法权、组织实施权属于行政权。人民法院对合法行政行为依法予以支持，缩短非诉案件审查周期，及时转入执行程序，确保涉耕地保护行政处理决定得到及时全面落实。